引言：

伴隨著城市的快速發展，建筑垃圾產生量急劇增加，垃圾亂堆亂倒現象比較嚴重。隨著無廢城市、低碳、綠色、垃圾資源化利用理念的推廣和深入人心，近些年建筑垃圾處理和資源化利用的項目逐年增多，各地均有新建的需求。針對建筑垃圾的運作模式，我們梳理了PPP模式、特許經營模式、ABO模式（直接授予地方國企平臺，再以EPC+O方式建設）。

PPP和特許經營模式是很成熟的運作模式，適合于投資規模大、合作周期長、社會資本運作效率高的項目。ABO模式在合規性方面弱一些，而且有隱性債務的風險，不作為主流推廣模式。實踐中區/縣建筑垃圾處理項目由于人口規模小垃圾量有限，項目投資規模往往在1億元以下。如采用PPP模式或特許經營模式，項目前期工作周期長、程序復雜，采購效率性價比較低，有點“大材小用”的意思。那么針對區/縣建筑垃圾項目投資規模較小、處理技術處于升級迭代階段的特點，有沒有更加靈活、采購效率更高的項目運作模式呢？本文結合市場需求和國家政策法規規定，對“招商引資+政府購買服務”模式在建筑垃圾領域的應用進行了初步探索。

建筑垃圾項目的特征總結如下：

?? 建筑垃圾項目處理工藝以物理破碎、篩分為主，資源化利用以骨料、冗土、砂漿、混凝土為主，相對于固廢垃圾中的垃圾焚燒、餐廚垃圾處理工藝而言，行業技術壁壘較低，競爭分散且激烈。

?? 處理工藝分為干法和濕法兩種，隨著國家政策的指引和行業的發展，處理工藝處于不斷改進和革新中，資源化利用的技術也處于不斷優化和發展過程中。

?? 前端建筑垃圾收集、運輸的體系不健全、管理制度不完備，后端資源化產品的銷售和利用處于探索和起步階段。

?? 資源化產品屬于完全市場化，市場價格波動較大，帶來各地的垃圾處理補貼費差異較大。

綜上所述分析，建筑垃圾項目處于行業的成長期階段，“不斷變革”是其顯著特征。

主要運作模式分析

PPP模式：該模式是建筑垃圾項目的主流運作模式，適合于投資規模較大、合作周期較長的項目（投資額超過1億元以上，合作周期15年以上）。其優勢是合規性強、處理補貼費有保障，該類項目條件較為優質；不足是前期運作周期長，不含可研報告在內，僅僅PPP咨詢至完成社會資本采購的周期就有5-7個月。同時PPP項目還需滿足“每一年度全部PPP項目從財政預算中安排的支付責任，占一般公共預算支出比例應不超過10%”的強制規定。對于超過紅線的地區，不得上馬新的PPP項目。

ABO模式：在現存的建筑垃圾項目中，該模式占比也不少。一方面由于建筑垃圾行業門檻較低，另一方面也有政府做大做強地方國企的考慮。優勢是政府可控性強，可以利用地方國企的渠道實現資源化產品的銷售和應用；不足是項目前期獲取程序不規范、合規性差，具有隱性債務風險、政企職責不清、糾紛較多，同時地方國企不是專業的行業從業者，技術的升級革新較慢，不利于推動行業的發展。

特許經營模式：該模式與PPP模式差別不大，相對PPP模式而言，前期項目運作周期較短，從特許經營咨詢到社會資本采購的周期為2-3個月。在納入預算管理的前提下，也不受10%紅線的約束，適合于投資規模大、合作周期長的項目。

政府購買服務模式：政府將建筑垃圾處理服務按照政府采購的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據提供服務的質量和數量向其支付費用。每次采購的服務期限一般為1年，最長不超過3年。該模式不涉及投資，適用于存量的建筑垃圾處理設施。

以上是建筑垃圾項目的幾種主要運作模式，各有其特點也有不足。目前隨著“無廢城市”理念的推廣，各地對“補齊建筑垃圾處理設施短板”表現出了濃厚的興趣，尤其是各區/縣對新上馬建筑垃圾項目有強烈的需求。這些區/縣涌現出來的項目具有規模小、投資少、資源化產品須適應當地市場需求的特征。結合建筑垃圾行業“不斷變革”的特征，地方政府希望在不投資的情況下又能實現本地化處理建筑垃圾，項目運作程序上既合規又能縮短周期，還能兼顧行業不斷變革發展的需求。針對政府需求，中化商務在咨詢實踐中不斷探索、對項目運作模式進行創新。

根據《政府購買服務管理辦法》及財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）的規定，政府購買服務不得涉及項目投資建設。既然項目投資不能在政府購買服務階段解決，只能另覓投資途徑， “招商引資+政府購買服務”模式由此應用而生。該模式將項目投資和政府服務需求有機結合，項目投資交給市場主體，政府從市場主體采購垃圾處理服務。公司近期在某項目上成功應用了該模式，目前項目已經成功簽約落地。

“招商引資+政府購買服務”模式分兩個階段，第一階段為招商引資，在這一階段政府通過招商引資方式選出符合條件的3-5家社會資本方（有限數量制）。這些社會資本方均能滿足項目投資的需求，并且接受通過“政府購買服務”的方式獲得投資回報。第二階段為政府購買服務，該階段由第一階段選出的3-5家社會資本在建筑垃圾處理服務費報價、運營階段的服務質量、環保措施和資源化產品銷售方案等方面展開競爭。最終從3-5家潛在社會資本中選出1家社會資本為中標人。由中標人組建項目公司承擔投資、建設、運營與維護的職能（當然也可以不成立項目公司）。中標人與政府簽訂《投資合作協議》，待項目公司成立后，由項目公司與政府方簽訂《垃圾處理服務協議》（期限一般為 3 年），《投資合作協議》期限內，每次《垃圾處理服務協議》到期前，項目公司享有優先續簽的權利。《投資合作協議》期滿后，政府方可以選擇是否與社會資本方續簽《投資合作協議》。

與其他模式相比較，該模式具有以下幾方面的優點：

?? 項目由社會資本投資，采用核準制或備案制，前期決策程序簡單、靈活、周期短。可實現區/縣在建筑垃圾處理設施上零的突破；

?? 建設用地可租、可買，項目可采用BOO模式，在合作期滿后通過市場方式可處理項目周邊縣市的建筑垃圾，激發社會資本的積極性；

?? 根據垃圾處理工藝的升級和優化需要、資源化產品線的成熟程度可隨時進行項目的技改和擴建，決策靈活，可適應建筑垃圾行業“不斷變革”發展需求；

?? 政府三年進行一次政府采購，在采購的同時可以靈活就項目升級改造、物價上漲等進行調價；

?? 在納入預算管理的前提下，不受10%紅線的約束；采購程序規范，合規性強。

湖北某建筑垃圾項目由中化商務以“招商引資+政府購買服務”模式實施，整個項目的成果文件由實施方案、招商引資文件、政府購買服務競爭性磋商文件、投資合作協議、垃圾處理服務協議、績效考核辦法構成。

?  項目核心邊界條件如下：

?? 項目土地使用權為租賃，項目投資形成的資產歸中標社會資本或其項目公司。

?? 項目合作期限為9（3+3+3）年，含建設期，每期合作期限為3年。中標社會資本/項目公司享有優先續簽的權利，合作期限未滿政府解約應承擔相應的違約責任；合作期滿，政府有權選擇是否與原社會資本方繼續合作。

?? 項目回報機制為政府通過每年向中標社會資本/項目公司支付購買垃圾處理服務的價格和最低服務數量（最低使用量）進行項目回報。

?? 設立項目公司，并由社會資本100%出資。

?? 項目設立調價機制和運營期績效考核辦法，垃圾處理服務費的支付與績效考核掛鉤。

?  招商引資階段著重考察潛在社會資本的總體技術方案（含處理工藝方案和資源化利用方案）、建設方案（質量、進度、安全）、項目公司的組建計劃、投資方案及投資實力（資金籌措與使用計劃、銀行授信、資產負債率等）及類似投資業績。

?  政府購買服務階段著重考察潛在社會資本的運營方案、維修方案、環保措施、資源化產品銷售方案、垃圾處理服務費報價。

?  招商引資階段不簽署《投資合作協議》，待政府購買服務階段確定中標人后，一并簽訂《投資合作協議》和《垃圾處理服務協議》，確保項目投資主體和購買服務的提供主體保持一致。

通過上述實踐操作，該項目已經成功簽約落地，進入建設實施階段。

結語

目前我國受新冠疫情影響嚴重，經濟下沉壓力大，作為穩經濟的“壓艙石”——基礎設施投資在經濟生活中尤為重要。積極探索各類項目運作模式，可激發市場投資熱情，推動經濟高質量發展。在實踐中中化商務憑借多年來在投融資咨詢領域的積累，本著創新的原則，對“招商引資+政府購買服務”運作模式進行了有益探索。

中化商務聚焦創新，追求卓越，專注為客戶提供高質量咨詢服務。未來，公司將致力于向城鄉產業注入中化理念，為建設美麗中國、譜寫“十四五”高質量現代化發展新篇章貢獻“商務智慧”。