引言：

伴隨著城市的快速發(fā)展，建筑垃圾產(chǎn)生量急劇增加，垃圾亂堆亂倒現(xiàn)象比較嚴(yán)重。隨著無廢城市、低碳、綠色、垃圾資源化利用理念的推廣和深入人心，近些年建筑垃圾處理和資源化利用的項目逐年增多，各地均有新建的需求。針對建筑垃圾的運作模式，我們梳理了PPP模式、特許經(jīng)營模式、ABO模式（直接授予地方國企平臺，再以EPC+O方式建設(shè)）。

PPP和特許經(jīng)營模式是很成熟的運作模式，適合于投資規(guī)模大、合作周期長、社會資本運作效率高的項目。ABO模式在合規(guī)性方面弱一些，而且有隱性債務(wù)的風(fēng)險，不作為主流推廣模式。實踐中區(qū)/縣建筑垃圾處理項目由于人口規(guī)模小垃圾量有限，項目投資規(guī)模往往在1億元以下。如采用PPP模式或特許經(jīng)營模式，項目前期工作周期長、程序復(fù)雜，采購效率性價比較低，有點“大材小用”的意思。那么針對區(qū)/縣建筑垃圾項目投資規(guī)模較小、處理技術(shù)處于升級迭代階段的特點，有沒有更加靈活、采購效率更高的項目運作模式呢？本文結(jié)合市場需求和國家政策法規(guī)規(guī)定，對“招商引資+政府購買服務(wù)”模式在建筑垃圾領(lǐng)域的應(yīng)用進行了初步探索。

建筑垃圾項目的特征總結(jié)如下：

?? 建筑垃圾項目處理工藝以物理破碎、篩分為主，資源化利用以骨料、冗土、砂漿、混凝土為主，相對于固廢垃圾中的垃圾焚燒、餐廚垃圾處理工藝而言，行業(yè)技術(shù)壁壘較低，競爭分散且激烈。

?? 處理工藝分為干法和濕法兩種，隨著國家政策的指引和行業(yè)的發(fā)展，處理工藝處于不斷改進和革新中，資源化利用的技術(shù)也處于不斷優(yōu)化和發(fā)展過程中。

?? 前端建筑垃圾收集、運輸?shù)捏w系不健全、管理制度不完備，后端資源化產(chǎn)品的銷售和利用處于探索和起步階段。

?? 資源化產(chǎn)品屬于完全市場化，市場價格波動較大，帶來各地的垃圾處理補貼費差異較大。

綜上所述分析，建筑垃圾項目處于行業(yè)的成長期階段，“不斷變革”是其顯著特征。

主要運作模式分析

PPP模式：該模式是建筑垃圾項目的主流運作模式，適合于投資規(guī)模較大、合作周期較長的項目（投資額超過1億元以上，合作周期15年以上）。其優(yōu)勢是合規(guī)性強、處理補貼費有保障，該類項目條件較為優(yōu)質(zhì)；不足是前期運作周期長，不含可研報告在內(nèi)，僅僅PPP咨詢至完成社會資本采購的周期就有5-7個月。同時PPP項目還需滿足“每一年度全部PPP項目從財政預(yù)算中安排的支付責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過10%”的強制規(guī)定。對于超過紅線的地區(qū)，不得上馬新的PPP項目。

ABO模式：在現(xiàn)存的建筑垃圾項目中，該模式占比也不少。一方面由于建筑垃圾行業(yè)門檻較低，另一方面也有政府做大做強地方國企的考慮。優(yōu)勢是政府可控性強，可以利用地方國企的渠道實現(xiàn)資源化產(chǎn)品的銷售和應(yīng)用；不足是項目前期獲取程序不規(guī)范、合規(guī)性差，具有隱性債務(wù)風(fēng)險、政企職責(zé)不清、糾紛較多，同時地方國企不是專業(yè)的行業(yè)從業(yè)者，技術(shù)的升級革新較慢，不利于推動行業(yè)的發(fā)展。

特許經(jīng)營模式：該模式與PPP模式差別不大，相對PPP模式而言，前期項目運作周期較短，從特許經(jīng)營咨詢到社會資本采購的周期為2-3個月。在納入預(yù)算管理的前提下，也不受10%紅線的約束，適合于投資規(guī)模大、合作周期長的項目。

政府購買服務(wù)模式：政府將建筑垃圾處理服務(wù)按照政府采購的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量向其支付費用。每次采購的服務(wù)期限一般為1年，最長不超過3年。該模式不涉及投資，適用于存量的建筑垃圾處理設(shè)施。

以上是建筑垃圾項目的幾種主要運作模式，各有其特點也有不足。目前隨著“無廢城市”理念的推廣，各地對“補齊建筑垃圾處理設(shè)施短板”表現(xiàn)出了濃厚的興趣，尤其是各區(qū)/縣對新上馬建筑垃圾項目有強烈的需求。這些區(qū)/縣涌現(xiàn)出來的項目具有規(guī)模小、投資少、資源化產(chǎn)品須適應(yīng)當(dāng)?shù)厥袌鲂枨蟮奶卣鳌＝Y(jié)合建筑垃圾行業(yè)“不斷變革”的特征，地方政府希望在不投資的情況下又能實現(xiàn)本地化處理建筑垃圾，項目運作程序上既合規(guī)又能縮短周期，還能兼顧行業(yè)不斷變革發(fā)展的需求。針對政府需求，中化商務(wù)在咨詢實踐中不斷探索、對項目運作模式進行創(chuàng)新。

根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》及財政部《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）的規(guī)定，政府購買服務(wù)不得涉及項目投資建設(shè)。既然項目投資不能在政府購買服務(wù)階段解決，只能另覓投資途徑， “招商引資+政府購買服務(wù)”模式由此應(yīng)用而生。該模式將項目投資和政府服務(wù)需求有機結(jié)合，項目投資交給市場主體，政府從市場主體采購垃圾處理服務(wù)。公司近期在某項目上成功應(yīng)用了該模式，目前項目已經(jīng)成功簽約落地。

“招商引資+政府購買服務(wù)”模式分兩個階段，第一階段為招商引資，在這一階段政府通過招商引資方式選出符合條件的3-5家社會資本方（有限數(shù)量制）。這些社會資本方均能滿足項目投資的需求，并且接受通過“政府購買服務(wù)”的方式獲得投資回報。第二階段為政府購買服務(wù)，該階段由第一階段選出的3-5家社會資本在建筑垃圾處理服務(wù)費報價、運營階段的服務(wù)質(zhì)量、環(huán)保措施和資源化產(chǎn)品銷售方案等方面展開競爭。最終從3-5家潛在社會資本中選出1家社會資本為中標(biāo)人。由中標(biāo)人組建項目公司承擔(dān)投資、建設(shè)、運營與維護的職能（當(dāng)然也可以不成立項目公司）。中標(biāo)人與政府簽訂《投資合作協(xié)議》，待項目公司成立后，由項目公司與政府方簽訂《垃圾處理服務(wù)協(xié)議》（期限一般為 3 年），《投資合作協(xié)議》期限內(nèi)，每次《垃圾處理服務(wù)協(xié)議》到期前，項目公司享有優(yōu)先續(xù)簽的權(quán)利。《投資合作協(xié)議》期滿后，政府方可以選擇是否與社會資本方續(xù)簽《投資合作協(xié)議》。

與其他模式相比較，該模式具有以下幾方面的優(yōu)點：

?? 項目由社會資本投資，采用核準(zhǔn)制或備案制，前期決策程序簡單、靈活、周期短。可實現(xiàn)區(qū)/縣在建筑垃圾處理設(shè)施上零的突破；

?? 建設(shè)用地可租、可買，項目可采用BOO模式，在合作期滿后通過市場方式可處理項目周邊縣市的建筑垃圾，激發(fā)社會資本的積極性；

?? 根據(jù)垃圾處理工藝的升級和優(yōu)化需要、資源化產(chǎn)品線的成熟程度可隨時進行項目的技改和擴建，決策靈活，可適應(yīng)建筑垃圾行業(yè)“不斷變革”發(fā)展需求；

?? 政府三年進行一次政府采購，在采購的同時可以靈活就項目升級改造、物價上漲等進行調(diào)價；

?? 在納入預(yù)算管理的前提下，不受10%紅線的約束；采購程序規(guī)范，合規(guī)性強。

湖北某建筑垃圾項目由中化商務(wù)以“招商引資+政府購買服務(wù)”模式實施，整個項目的成果文件由實施方案、招商引資文件、政府購買服務(wù)競爭性磋商文件、投資合作協(xié)議、垃圾處理服務(wù)協(xié)議、績效考核辦法構(gòu)成。

?  項目核心邊界條件如下：

?? 項目土地使用權(quán)為租賃，項目投資形成的資產(chǎn)歸中標(biāo)社會資本或其項目公司。

?? 項目合作期限為9（3+3+3）年，含建設(shè)期，每期合作期限為3年。中標(biāo)社會資本/項目公司享有優(yōu)先續(xù)簽的權(quán)利，合作期限未滿政府解約應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任；合作期滿，政府有權(quán)選擇是否與原社會資本方繼續(xù)合作。

?? 項目回報機制為政府通過每年向中標(biāo)社會資本/項目公司支付購買垃圾處理服務(wù)的價格和最低服務(wù)數(shù)量（最低使用量）進行項目回報。

?? 設(shè)立項目公司，并由社會資本100%出資。

?? 項目設(shè)立調(diào)價機制和運營期績效考核辦法，垃圾處理服務(wù)費的支付與績效考核掛鉤。

?  招商引資階段著重考察潛在社會資本的總體技術(shù)方案（含處理工藝方案和資源化利用方案）、建設(shè)方案（質(zhì)量、進度、安全）、項目公司的組建計劃、投資方案及投資實力（資金籌措與使用計劃、銀行授信、資產(chǎn)負債率等）及類似投資業(yè)績。

?  政府購買服務(wù)階段著重考察潛在社會資本的運營方案、維修方案、環(huán)保措施、資源化產(chǎn)品銷售方案、垃圾處理服務(wù)費報價。

?  招商引資階段不簽署《投資合作協(xié)議》，待政府購買服務(wù)階段確定中標(biāo)人后，一并簽訂《投資合作協(xié)議》和《垃圾處理服務(wù)協(xié)議》，確保項目投資主體和購買服務(wù)的提供主體保持一致。

通過上述實踐操作，該項目已經(jīng)成功簽約落地，進入建設(shè)實施階段。

結(jié)語

目前我國受新冠疫情影響嚴(yán)重，經(jīng)濟下沉壓力大，作為穩(wěn)經(jīng)濟的“壓艙石”——基礎(chǔ)設(shè)施投資在經(jīng)濟生活中尤為重要。積極探索各類項目運作模式，可激發(fā)市場投資熱情，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在實踐中中化商務(wù)憑借多年來在投融資咨詢領(lǐng)域的積累，本著創(chuàng)新的原則，對“招商引資+政府購買服務(wù)”運作模式進行了有益探索。

中化商務(wù)聚焦創(chuàng)新，追求卓越，專注為客戶提供高質(zhì)量咨詢服務(wù)。未來，公司將致力于向城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)注入中化理念，為建設(shè)美麗中國、譜寫“十四五”高質(zhì)量現(xiàn)代化發(fā)展新篇章貢獻“商務(wù)智慧”。