財(cái)政部11月18日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2022〕119號(hào)）（以下簡稱“《通知》”），從做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行四個(gè)方面細(xì)化了PPP監(jiān)管要求。《通知》是對(duì)今年四月份中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議提出的“要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營”要求的細(xì)化落實(shí)。
在具體內(nèi)容上，《通知》是對(duì)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）等文件的提煉，但就實(shí)質(zhì)內(nèi)容而言，《通知》并無突破性調(diào)整，更多的是對(duì)PPP項(xiàng)目的適用范圍、各有關(guān)主體職責(zé)、財(cái)政承受能力的10%紅線、項(xiàng)目庫規(guī)范管理、項(xiàng)目入庫聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制、社會(huì)資本資格范圍、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作、項(xiàng)目績效管理、履約管理、合同審核、執(zhí)行信息復(fù)核、預(yù)算管理、信息公開、財(cái)承動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、信息監(jiān)管等和新要求進(jìn)行了再次強(qiáng)調(diào)和重申。不過，《通知》措辭更加嚴(yán)厲， “不得”、“嚴(yán)禁”、“嚴(yán)守”、“負(fù)責(zé)”等字眼共出現(xiàn)40余次。
相較于以往發(fā)布的文件，《通知》主要有以下三點(diǎn)亮點(diǎn)內(nèi)容：
01 嚴(yán)守財(cái)承10%紅線
《通知》強(qiáng)調(diào)了財(cái)承10%的紅線，并對(duì)“借用”未受益地區(qū)財(cái)政承受能力空間、“報(bào)小建大”等規(guī)避財(cái)承10%紅線的情形明文禁止，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)承工作。此前，很多專家學(xué)者建議以省為單位統(tǒng)籌使用財(cái)承10%的額度，但《通知》并未采納。
02 嚴(yán)控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
《通知》要求地方財(cái)政部門加強(qiáng)PPP項(xiàng)目入庫審核與地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作協(xié)同和信息共享，按照穿透式監(jiān)管原則審核項(xiàng)目是否存在增加地方政府隱性債務(wù)的情形，嚴(yán)禁向社會(huì)資本方回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金損失、承擔(dān)項(xiàng)目融資償還責(zé)任以及以其他名股實(shí)債方式融資等兜底條款。
03 限制地方國企參與身份
《通知》提出，“地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)地方人民政府實(shí)際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項(xiàng)目，不得作為本級(jí)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方”，TOT項(xiàng)目不得由本級(jí)政府實(shí)際控制的國有企業(yè)作為社會(huì)資本方搞“自我循環(huán)”，并要求地方財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資質(zhì)的穿透管理，防止內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易，防止政企權(quán)責(zé)不清和地方保護(hù)主義。
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速緩慢，急需提振各類需求來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的形勢(shì)下，很多專家學(xué)者建言獻(xiàn)策希望適度放開地方政府的手腳，提高PPP占財(cái)政支出的比例。然而，在《通知》中，我們沒有看到對(duì)于PPP模式放松管控的跡象，而是一如既往的強(qiáng)調(diào)了PPP財(cái)政承受能力10%的紅線、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、入庫審批管理、項(xiàng)目績效管理等要求，并進(jìn)一步完善了操作中不明確的地方。究其原因，主要有三點(diǎn)：
01
一是對(duì)于控制金融風(fēng)險(xiǎn)的決心堅(jiān)定。近年來，國內(nèi)外的分析者開始采用宏觀杠桿率（債務(wù)總額/GDP）來衡量國家債務(wù)水平，即國家債務(wù)負(fù)擔(dān)的大小。根據(jù)央行相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年末我國宏觀杠桿率是272.5%，比2016年末上升了23.9個(gè)百分點(diǎn)，五年年均上升約4.8個(gè)百分點(diǎn)。2022年第三季度，我國宏觀杠桿率進(jìn)一步上升到是273.9%。從宏觀角度看，國家債務(wù)水平較高。另一方面，截至2022年6月末，中央政府債務(wù)余額239091億元，全國地方政府債務(wù)余額347503億元，合計(jì)債務(wù)近60萬億元，預(yù)計(jì)2022年債務(wù)占GDP的比重或許將接近或突破50%。從上述數(shù)據(jù)看，政府端的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，而從PPP的回報(bào)機(jī)制看，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助為主導(dǎo)，存在對(duì)地方政府財(cái)政能力的透支。
02
二是初心不改，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施基礎(chǔ)，貫徹ESG等新發(fā)展理念，重視PPP的高質(zhì)量發(fā)展。
在早期PPP模式的推進(jìn)中，一些地方為了追求項(xiàng)目數(shù)量和投資的規(guī)模，盲目上項(xiàng)目，未開展充分的前期論證，不考慮建設(shè)條件是否成熟，不考慮項(xiàng)目的實(shí)際效果、可持續(xù)性、收益情況。
《通知》中明確要求，“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面依法依規(guī)做好項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、用地、環(huán)評(píng)等前期工作，科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，合理設(shè)置項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和投資回報(bào)機(jī)制，探索開展綠色治理（ESG）評(píng)價(jià)，充分挖掘項(xiàng)目潛在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益，算好整體賬和長遠(yuǎn)賬，持續(xù)增強(qiáng)項(xiàng)目決策的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性。”
03
三是回歸PPP模式的市場(chǎng)化改革屬性，推動(dòng)有為政府和有效市場(chǎng)更好結(jié)合，避免出現(xiàn)地方主管部門實(shí)施、平臺(tái)公司操作的政企不分現(xiàn)象，保障社會(huì)資本充分競(jìng)爭。
總之，從世界各國經(jīng)驗(yàn)看，PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的一種市場(chǎng)化實(shí)施模式長期存在，具有降低全壽命周期成本、轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮政企雙方優(yōu)勢(shì)、合理分配風(fēng)險(xiǎn)等優(yōu)點(diǎn)，在理性應(yīng)用、規(guī)范實(shí)施、發(fā)揮PPP模式的長效機(jī)制的前提下，仍然可以作為政府?dāng)U大有效投資、提升公共服務(wù)質(zhì)效的一種常態(tài)化的方式。
中化商務(wù)將以項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)積累為基礎(chǔ)，整合集團(tuán)內(nèi)外部產(chǎn)業(yè)資源，搭建政府和企業(yè)之間的橋梁和平臺(tái)，為客戶提供基于投融資咨詢的“咨詢+投資+產(chǎn)業(yè)”一體化解決方案，為實(shí)現(xiàn)“成為最具影響力的知識(shí)密集的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)服務(wù)商”愿景不斷努力。