摘要
招標代理服務是重大投資建設項目實施的第一道關卡，招標代理服務質量的好壞可能直接影響招標投標的結果，甚至可能為重大投資項目的后續建設帶來風險。因此招標代理機構必須重視招標代理服務過程中的質量管理，減少質量問題的發生。傳統招標代理機構的質量管理雖然基本具備了數字化的業務工具，但主要是業務層面的數字化工具，仍然缺少數字化場景下質量管理數據的收集和分析統計，本文旨在探討數字化場景下招標代理業務質量管理的應用探索。
一、招標代理機構質量管理現狀
近年來，隨著《招標投標法》及配套法規規章的健全，全社會依法招標投標意識不斷增強，招標投標活動不斷規范，在維護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人合法權益方面發揮了重要作用。從招標投標活動的宏觀視角來看，招標代理服務是重大投資建設項目實施的第一道關卡，招標代理服務質量的好壞可能直接影響招標投標的結果，甚至可能為重大投資項目的后續建設帶來風險。從代理機構的微觀視角來看，代理服務質量是招標代理機構賴以生存的生命線，也是招標代理機構在激烈的市場競爭中勝出的核心競爭力，如果招標代理過程中出現招標質量問題，那么輕則會丟失客戶，重則會被監管部門給予警告，甚至是停業整頓的處罰。因此招標代理機構必須重視招標代理服務過程中的質量管理，減少質量問題的發生。
招標代理服務由于其服務對象和服務成果的特殊性，其代理服務質量與一般消費型服務產品質量有著本質的區別。招標代理機構的質量管理，不能僅僅局限于招標文件的質量管理，而應當是招標采購全過程的質量管理（以下采購過程均以招標方式代理流程為例），包括代理協議編制、資格預審/招標文件編制、澄清答疑、開標和評審流程、評標報告編制和中標人確定的規范性、合規性及合理性，以及項目檔案完結的完整性等。面對投標人的質疑投訴和項目審計檢查，如何在現有條件下高效的進行招采業務的質量管理，避免出現質量問題，已成為各招標代理機構較為頭疼的管理問題。
目前大部分招標代理機構往往只重視招標文件制作的質量，而忽視整體流程的質量控制，甚至由于招采人員工作繁忙、項目工期緊張等原因，招標文件的審核和評審過程的質量審核出現“盲審”、“形式化審核”等現象。究其原因，是傳統的招標采購質量管理過程缺少數據支撐和科學統計，也缺少質量問題的持續性檢查、改進和優化手段。不合格的質量控制管理，為后續項目的抽查、檢查和審計，帶來了巨大的后患與風險！因此，招標代理機構迫切需要借助數字化的方法和理論來提高代理服務質量控制，實現全過程的質量控制，進而減少質量問題的發生，避免從審計、合規問題的出現。
二、數字化質量管理應用
（一）數字化全面質量管理控制
根據質量管理現狀的分析，招標代理機構質量管理首先要解決數據支撐和科學統計問題，這就需要借助數字化手段收集數據，然后進行統計分析。招標代理機構應構建數字化全面質量管理控制體系，其目的是以招采質量為核心，平臺數字化能力為輔助，進行科學嚴密的質量控制，提供滿足用戶需求的招標采購代理高質量服務。數字化質量管理非常適合招標代理機構進行全面質量管理，將全員的業務執行數據與質量管理指標相掛鉤，形成全過程數字資產，對其中的數據進行挖掘和分析后，形成關鍵質量指標，引導全員完成質量控制任務和目標,實質性的提高質量管理效率，降低質量管理成本。
數字化全面質量管理要求招標代理機構要以全員參與為基礎，自上而下進行質量管理和控制，管理人員和執行人員都要對質量管理數據指標進行度量和反饋，通過采購人反饋、糾正和代理機構持續質量改進而達到長期受益。數字化全面質量管理對招標代理機構進行質量決策、提高服務質量、降低質控成本、增進經濟效益和社會效益具有重要意義。
數字化全面質量管理具有全面性、全員性、預防性、數理性、服務性和科學性的特點，通過PDCA質量改進循環，能夠顯著提高代理機構招標文件質量、規范招標流程的執行、改進招標服務質量、降低業務成本、提高員工的主觀能動性，其管理的成果十分明顯；但是數字化全面質量管理也較為考驗招標代理機構的質量管理水平，在宣傳、培訓和管理等各方面的管理成本較高，且需要一定的數字平臺應用能力。
（二）數字化質量管理過程控制
構建一個完善的質量管理體系，招標代理機構首先必須保證質量體系建立過程的完整性，其步驟通常包括：（1）管理實施前要分析質量實施環境、研究實施組織結構、形成文件、全員培訓、質量體系審核、質量體系復審等幾個步驟。（2）管理實施中企業要抓住質量體系的特征，自上而下重視質量問題，保證質量體系設立的合理性，使全面質量管理有效的發揮作用。（3）管理實施后要保證質量體系在實際生產中得到有效的實施和持續運行。由于招標過程結果不可逆轉，事后再進行檢查并不能完全改善招標過程質量，因此還應通過招標事前、中、后的數字化質量控制，來預防質量事件的發生，并對已發生的質量事件進行總結歸納，找出發生質量問題的原因，避免下次重復發生類似的質量問題，循環往復，不斷提高整體的服務質量。
1．事前控制
招標代理機構屬于典型的輕資產運營模式，高素質的人力資本是其核心生產要素，招采人員能力的提升和招標文件質量的控制主要在于招標代理機構具有法律法規的解讀能力、規范招標文件模板的編輯和應用能力、歷史經驗的匯編及學習能力。法律法規的解讀能夠幫助招采人員靈活應用法律適用的情形，面對復雜的采購形式能夠遵守正確的法律法規，遴選出適合的招標文件資格、評審標準等條件設定。規范招標文件模板的編輯和應用能力幫助招采人員不斷完善招標文件模塊和構成要素，以標準文本為基礎，細分至多個行業和領域，避免出現文本漏洞和邏輯漏洞。歷史經驗的匯編及學習能力幫助招采人員吸取歷史經驗和教訓，避免重復犯錯，降低招采成本與事后風險。以政府采購為例簡單說明，招標代理機構除了了解相關法律規定，還需要把財政部官網咨詢留言中對于歷史案例的判決留言進行收集和總結，形成案例匯編手冊，便于招采人員查看學習，以案為鑒，明晰財政部的判罰意向，避免潛在質量風險的發生。
而通常招標代理機構遇到的難點是知識成果非常分散，知識成果的積累和應用難以形成規模，更加難以將這些成果合理的推送分發至需要的招采人員手中形成合力，創造知識最大化價值。數字化平臺的應用，能夠幫助招標代理機構通過規?；椭贫然瘜χR成果進行積累和分類，幫助招采人員快速檢索和定位質量問題的相關案例、解決方式和歷史判決。也能夠自動匯總分析招采人員在平時項目執行中所形成的質量問題分類和質量指標數據，并推薦相關的經驗案例，方便招標人員通過激勵自身不斷學習從而提升業務能力，提高招采效率與招采質量，降低質量問題發生的頻率。
2．事中控制
（1）數字平臺應用
數字平臺的應用在事中質量控制過程中貫穿全程，數字平臺的應用能夠將采購人、項目經理、審核人員、風控人員、輔助人員多種角色元素聚合到一起，共同在招標過程流轉中進行文件審批和數據記錄，全程對質量控制進行數字監督。系統記錄各層級角色審批未通過原因，對未通過審批的原因進行分類并進行關鍵節點數理統計，對質量問題數據的集中位置、分散程度、分布規律進行數據分析，最終將數據統計結果以簡潔易懂的數據指標形式發送至各個管理層級進行反饋，以便各質量控制節點根據數據指標有針對性的發現問題、解決問題并進行改進。
（2）關鍵節點控制
招標過程不可逆，因此招標代理機構需要在關鍵節點強化檢查控制，包括代理協議的簽訂、招標文件的審核、評審報告的檢查、發標結果的審查、相關歸檔資料的審核等。對于這些關鍵節點必須要做好質量審核工作，才能在事中就同步做好質量控制，并保證事后質量結果良好。
3．事后控制
在招標活動結束后、項目資料歸檔前，應對項目質量進行體系復審，對招標全過程進行質量復盤。
（1）體系復審
在項目人員完成項目歸檔前，質量復審人員需要對歸檔項目進行全局檢查，從項目代理協議的簽訂流程開始到項目的歸檔進行全流程質量檢查，檢查并記錄過程及文檔中是否有流程審查中未發現的質量問題，統計問題發生的頻率和頻次；對于已發生的質量問題，研判問題發生的原因與背景，提出合理的解決方法和預防方案，并將相關問題與方案隱去身份信息后上傳至平臺中，供未來業務員參考借鑒，預防同類問題的再次發生。
（2）獎懲體系
定期展開質量管理復盤會，對重點質量問題進行復盤和總結，并對質量檢查情況進行通報。對于項目質量數據指標完成較好的人員進行適當的獎勵，以鼓勵全員參與質量管理，提升招標質量。對于項目質量數據指標完成較差的人員，降低項目執行量，加強業務培訓，分析每一個質量問題出現的原因并進行改進，直至業務水平達標。
4．數字化質量過程控制的難點
對于招標代理機構實際情況來說，招采質量控制有兩個難點，一是如何持續性的進行質量控制和檢查，二是如何降低成本，將數字化應用貫穿全過程管理。具體如下：
（1）如何持續性的進行質量控制
持續性的進行質量控制，需要自上而下引起重視，管理層要意識到招采質量對代理機構品牌的影響力，要重視整個招標全過程的質量控制過程，并對質量目標提出明確要求。一般來說，質量管理需要持續的投入人員成本和精力來進行質量控制，才能讓質量管控的效果得到顯現。而目前招標代理機構的通?，F狀是人員工作量超飽和，僅是完成任務就要加班加點來完成，很難投入更多的人力和成本來進行質量控制，審查環節易因工作量問題淪為“形式審查”或“樣子審查”，不能達到通過審核改進質量的目標。
（2）如何將數字化應用貫穿全過程
通常招標代理機構的系統平臺是以業務流轉為主，主要是保障招標代理業務的執行和流程的流轉，沒有為質量管理單獨建立相應的模塊和流程，也沒有收集相關數據的模塊。而對于招標代理機構巨大的項目執行量來說，如果質量管理控制只靠人工對所有項目進行質量復查，將是十分耗時且成本巨大的經濟活動，投入和產出比差距較大，很難持續進行質量管理和控制。
針對以上兩個難點，招標代理機構數字化平臺迭代在度過了初期發展的流程電子化、平臺系統化和中期發展的平臺集成化后，還應根據自身情況進行數字化平臺再升級，達到數據應用的數智化，以收集招標主數據和過程數據為主，挖掘數字經濟的潛在價值，將業務過程數據化，對數據資產進行挖掘，系統自動進行智能決策，將數字化場景應用到質量管理的全過程，發揮自身的數據價值。
招標代理機構應根據自身特點，通過提高技術水平和管理水平來降低質量管理的成本，達到質量控制目標。但是現實情況是任何招標代理機構都不可能在專職質量管理人員配置上無限制投入資金、人員和時間成本，因此為了達到以上質量控制的目的，招標代理機構還需要引入招采人員的質量評級制度，通過數字化的手段和管理制度來平衡成本投入與成果產出。
（三）數字化平臺下的招采人員質量評級制度
目前大多數正規招標代理機構均建立了質量控制制度，但是如何持續的進行檢查和改進、降低人工成本和時間成本、平衡成本與產出的邊際效應等問題，十分考驗招標代理機構的數據應用和管理水平。招標代理機構應對招標過程產生的數據進行數理統計分析，形成招采人員的質量評級制度，分重點、分層次對不同等級評級人員進行質量層級審查。在減輕成本和工作量的同時，達到預期的質量控制目的，平衡成本投入與成果產出的問題。
運用數字化平臺下的招采人員評級制度的目的是為了提高質量檢查效率，降低質量控制所投入人力成本和時間成本。其核心理念是通過數據指標進行分層抽查，設置質量評分指標，運用數據手段對于招采人員質量水平進行評級，對于質量評級高且技術水平良好的人員減少抽查甚至進行免檢；對于質量評級低且經常出錯的人員則需要加大抽查力度，甚至需要做到事事均抽查，來杜絕質量問題的持續發生；對于評級不合格且業務能力欠佳的人員，需要加強業務培訓，提升業務水平。質量評級應每季度進行一次評級調整，進行動態評級管理。詳見表1。
而對于質量的持續改進控制，需要將業務人員的業務分配量、獎懲體系與其質量評級進行掛鉤，對于質量評級等于低于D級的業務人員，降低其業務執行量、業務審批提級審批，加大項目抽查力度、檢查力度和培訓力度，提高從業能力，通過質量培訓和考核后，提高其評級方可提升其業務量，規避潛在質量成本。
|
序號
|
評分
|
人員評級
|
處置措施
|
|
1
|
95-100分
|
S
|
免檢
|
|
2
|
90-95（不含）分
|
A
|
抽查比例為50抽1
|
|
3
|
75-90（不含）分
|
B
|
抽查比例為20抽1
|
|
4
|
60-75（不含）分
|
C
|
抽查比例為10抽1
|
|
5
|
50-60（不含）分
|
D
|
抽查比例為5抽1
在常規業務審批流中執行提級審批
|
|
6
|
0-50（不含）分
|
E
|
全抽
在常規業務審批流中執行提級審批
|
表1質量評級項目處置措施表
為了更好的滿足招采人員質量評級制度，其要求數字化平臺和管理水平需要具備以下兩種能力：
能力1：全過程控制能力和數據收集能力
招采人員質量評級制度，要求招標代理機構有全過程控制能力和數據收集能力，能夠將各層級的審批退回的原因進行細分和分類記錄，并按照相應的規則進行指標的計算，設置質量評分制度，當有文件被審批退回或者抽檢出現質量問題時，按照規則中問題分類的權重進行質量扣分，并綜合考慮人員歷史表現和平衡數據抽查指標量與指標率的問題，形成數據指標應用結果，對招采人員進行質量評級。抽查人員針對不同評級人員按照相應的抽查比率對已執行項目進行抽查，將結果錄入數據平臺，平臺全面分類匯總其質量問題的明細項，形成質量問題的帕累托圖，供質量管理人員針對具體問題幫助業務人員進行分析和改進。招采人員質量評級制度能極大降低質量抽查人員的工作量，提升質量檢查效率，改變原來按比例隨機抽取檢查項目的方式，加大評級結果低的人員項目抽查力度，更符合質量問題發生的二八定律原則，提高質量問題的檢出率，招采人員質量評級制度是目前招標代理機構質量管理效率提升的最優解。此外，質量管理人員還應根據歷史質量數據指標分季度對所有人員進行質量再評級，進入新一輪周期的質量檢查控制。如此反復，督促全員提高自身的業務水平，降低質量問題發生的幾率。
能力2：全員參與質量審查控制能力
招采人員質量評級制度應做到全員參與質量控制過程，招標代理機構除正常的審批流外還應進行四層審查控制，包括A角自查、B角互審、招標人審核和質量人員抽查。其中，招標人審核，AB角互審和正常的審批流為必審制度，質量管理人員則根據招采人員質量評級進行抽查。質量審核需要各層級人員按照管理規定的質量審核表內容進行審核（見下表），各層級的審核側重點各不相同，從多層次、多角度進行質量問題的審查。質量審查實行百分制制度，如后期發現質量問題（質量問題確在應審核范圍內的），除主責人員進行扣分外，負責審核的B角以及項目部經理均按照相同問題分別給予50%和25%比例分值的扣分，以此盡量杜絕盲審和形式化審核的現象。全員參與質量控制的目的，是為了全員進行質量控制，從多個維度檢查質量問題，將查處出來的質量問題積累形成數字平臺資產，為質量控制建立多道防火墻，防止質量問題的發生。詳見表2。
|
序號
|
角色
|
過程
|
審查重點
|
備注
|
|
1
|
業務審批流
|
業務審批流
|
按公司業務審批制度，按管理層級逐級審批
|
|
|
較低管理層級根據業務負面清單等進行全面審查
|
|
|
較高管理層級根據AB互審和較低管理層級反饋結果進行重點甄別審查
|
|
|
2
|
項目經理A角
|
代理協議
|
采購代理范圍、權限、期限、服務費收取方式及標準、協議解除及終止、違約責任、爭議解決等具體事項以及雙方的權利義務是否明確
|
自檢
|
|
招標公告
|
公告格式、發布媒體、名稱、預算金額、最高限價、資格條件、售賣時間、應落實的政府采購政策等是否正確
|
自檢
|
|
招標文件
|
商務要求是否正確
|
自檢
|
|
資格要求設置沒有違規情形（負面清單）
|
自檢
|
|
采購需求沒有違規情形（負面清單）
|
自檢
|
|
評審標準沒有違規情形（負面清單）
|
自檢
|
|
招標文件其它內容（負面清單）
|
自檢
|
|
開標記錄
|
投標文件檢查記錄、報價記錄等情形的檢查和簽字是否有錯誤
|
自檢
|
|
評標報告
|
評標委員會的組成及紀律檢查
|
自檢
|
|
評標報告主要內容檢查
|
自檢
|
|
評標過程中投標人進行澄清、說明或補正的應符合要求
|
自檢
|
|
中標候選人公示及中標通知書
|
常規檢查
|
自檢
|
|
歸檔
|
是否按公司制度進行歸檔
|
自檢
|
|
3
|
項目經理B角
|
發標過程
|
流程檢查、法律適用條文檢查、資格條件檢查及負面清單重點事項檢查
|
對照公司業務負面清單進行重點檢查
|
|
開標過程
|
流程檢查、紀律檢查、會場記錄情況檢查及負面清單重點事項檢查
|
對照公司業務負面清單進行重點檢查
|
|
評標過程
|
流程檢查、復核檢查、澄清情況、圍串標分析及負面清單重點事項檢查
|
對照公司業務負面清單進行重點檢查
|
|
定標過程
|
流程檢查、異議接收、異議答復、及負面清單重點事項檢查
|
對照公司業務負面清單進行重點檢查
|
|
歸檔過程
|
流程檢查、資料完整性檢查及負面清單重點事項檢查
|
對照公司業務負面清單進行重點檢查
|
|
4
|
招標人
|
招標文件審查
|
采購需求是否完善
|
|
|
評分標準是否合適
|
|
|
資格條件是否合理
|
|
|
合同條款是否規范
|
|
|
評審結論審查
|
評審文件是否有錯誤
|
|
|
中標通知書的編碼、名稱、中標人、中標金額、日期等是否有錯誤
|
|
|
5
|
質量管理人員
|
項目檔案抽查
|
按照業務負面清單逐項檢查
|
|
|
培訓檢查
|
抓總部門培訓檢查
|
|
|
復盤檢查
|
業務質量問題復盤檢查
|
|
|
業務事故隱患與業務事故檢查
|
業務事故報送
|
|
|
業務事故整改
|
|
|
推廣情況檢查
|
標準文本使用情況檢查
|
|
|
法律法規宣貫效果檢查
|
|
|
現場旁站檢查-開標
|
流程是否規范
|
|
|
對投標人開標現場提出的詢問或者回避申請現場及時處理
|
|
|
現場旁站檢查-評標
|
評審紀律/回避事項檢查
|
|
|
評標結果的核對
|
|
|
爭議事項的處理
|
|
表2 業務審批流及四層質量審查重點檢查表
招采人員質量評級制度具有非常廣闊的前景應用，質量管理人員的職責具有工作范圍廣、工作負荷重、素質要求高、崗位關鍵性的特點，其要負責最新法律法規的宣貫、標準文本的推廣、質量會議的組織、抽查項目的檢查、質量旁站的檢查、業務事故的報送和整改、招采人員評級管理和數字平臺的質量管理模塊，目前招標代理機構中的業務人員與質量管理人員的比例通常為幾十比一，甚至沒有專職管理人員；項目的抽檢工作量占據了其60%以上的工作量，可以說抽檢工作效率的提升是招標代理機構質量管理提升的關鍵瓶頸。因此質量評級能夠切實提高質量管理人員的工作效率與質量，保證業務質量的持續優化，提升質量管理水平。
三、總結
本文提出的招采人員質量評級制度，是對招標代理機構數字化場景下質量管理的一次應用探索，根據筆者所在公司的實踐，該制度能夠在有限的資金、人員和時間成本投入下，有效的提高質量管理水平，取得了較好的效果。需要強調的是提高質量管理的方法是多種多樣的，除本文提出的招采人員質量評級制度外，還有諸如招標文件構成元素標準化構件模塊的使用、招標QC小組的組建和活動的執行、將質量問題與績效指標進行掛鉤等方法，都能有效的提高質量管理水平，招標代理機構應因地制宜的探索適合自己的質量管理模式，平衡成本投入和質量成果產出的比例，提升質量管理水平，提高品牌競爭力，增進社會采購的經濟效益和社會效益。
論文作者：劉暢 劉玉州 景曉路
論文出處：2022年中國招投標協會獲獎論文