摘要：為進一步深化建筑業(yè)“放管服”，加快產(chǎn)業(yè)升級，促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，近年來國務(wù)院、住建部陸續(xù)發(fā)文明確要求加快推行工程總承包。本文結(jié)合工程總承包項目招投標現(xiàn)狀及實踐情況，分析工程總承包當前面臨的突出問題和制約因素，提出幾點建議，探討解決方式和對策。
工程總承包模式是建設(shè)活動中經(jīng)常使用的發(fā)承包方式，它有利于具有較強技術(shù)力量、組織管理能力和豐富經(jīng)驗的總包承包商發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，強化對工程項目的管理，協(xié)調(diào)建設(shè)工程中的各種關(guān)系，保證工程質(zhì)量、安全和進度。隨著《建設(shè)項目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216）和《標準設(shè)計施工總承包招標文件》（2012版）的推行，《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市[2014]92號）、《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）以及國務(wù)院《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號）等文件的發(fā)布實施，明確要求加快推行工程總承包，解決傳統(tǒng)承發(fā)包模式下設(shè)計施工分離造成的弊端，按照總承包責任制的原則，全方面落實總承包單位在質(zhì)量、進度、成本控制等方面的責任。
一、工程總承包模式是工程行業(yè)發(fā)展的必行之路
近年來隨著建筑業(yè)深化“放管服”改革，加快產(chǎn)業(yè)升級,促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，對建筑行業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和組織方式的提升帶來了要求。目前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》已于2019年12月23日頒布實施。全國各地住建部門相繼發(fā)布地方性政策文件推進和落實工程總承包。大力推行工程總承包模式，是建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和供給側(cè)改革創(chuàng)新的必然要求。
推行工程設(shè)計施工總承包模式勢在必行，但在招投標過程具體實踐中存在著諸多影響制約因素，主要表現(xiàn)在以下方面。
（一）現(xiàn)行建設(shè)行政監(jiān)管制度與工程總承包項目管理流程不匹配。
一直以來，我國的工程建設(shè)項目大多實行傳統(tǒng)的設(shè)計-招標-施工建設(shè)模式，建設(shè)行政監(jiān)管流程也大多按照建設(shè)項目全壽命周期階段進行。工程設(shè)計施工總承包模式在實施過程中也將打破一些原有的建設(shè)行政監(jiān)管規(guī)定和程序，需要政府及行政歸口監(jiān)管部門之間實現(xiàn)監(jiān)管流程再造和制度創(chuàng)新。
（二）工程設(shè)計施工總承包管理模式需要建設(shè)單位加大在項目決策、設(shè)計階段的投入。
采用工程總承包模式，要求建設(shè)單位應(yīng)當在發(fā)包前做好工程項目前期工作，對工程項目建設(shè)方案深入研究，在可行性研究、方案設(shè)計或者初步設(shè)計完成后，進行工程設(shè)計施工總承包項目發(fā)包。但目前多數(shù)業(yè)主單位在項目框架尚未成型的決策階段難以對項目建設(shè)標準、質(zhì)量目標提出完整明確的設(shè)想和要求，項目決策反而成為了一些項目管理中較為薄弱的一環(huán)。此外，少數(shù)建設(shè)單位為壓縮建設(shè)周期，借用工程總承包的形式將一些不適合或者不具備總承包條件的工程進行發(fā)包，增大了設(shè)計變更概率和項目建設(shè)風險。個別地方和部門也因此有所顧慮盡量避免工程總承包發(fā)包模式。
（三）工程設(shè)計施工總承包項目計價方式無統(tǒng)一規(guī)范。
相比傳統(tǒng)的DB建造模式，總承包工程建設(shè)周期長，不確定因素多，宜在總承包單位合理確定成本、利潤和風險的前提下選用固定總價合同，除合同約定的變更調(diào)整部分外，合同價格一般不予調(diào)整，合理分攤建設(shè)風險。但在實踐過程中存在招投標過程中多采用費率計價和工程量清單計價的招標計價形式，合同簽訂和工程結(jié)算采用固定合同總價計價方式，結(jié)算方式和結(jié)算依據(jù)不同，項目存在很大造價和審計風險。
二、探討優(yōu)化工程設(shè)計施工總承包招投標的幾點建議
工程總承包模式合同關(guān)系簡單，組織協(xié)調(diào)工作量小，有利于優(yōu)化資源配置，減少管理成本，明確了工程建設(shè)各單位的職責定位，有利于提高全面履約能力，并確保質(zhì)量和工期，縮短了招投標周期和建設(shè)周期，從時間上有利于投資控制，各項優(yōu)勢毋庸置疑。針對在現(xiàn)有的招投標法律法規(guī)要求下，工程設(shè)計施工總承招投標如何科學高效進行、維護參與各方的合法權(quán)益，積極穩(wěn)妥推行工程建設(shè)，提出以下幾項建議。
（一）重視項目決策階段工作
項目決策階段的可行性研究工作非常重要，直接影響以后項目的實施方案、設(shè)計以及投資等。
首先要重視市場調(diào)研。通過對當?shù)亟?jīng)濟狀況、材料價格及波動、相關(guān)法律法規(guī)、行政監(jiān)督管理等情況的詳細調(diào)研，給項目下一步的實施提供指導意見。
其次，重視完成可行性研究。可行性研究的過程是深入調(diào)查研究的過程，又是多方案比較選擇的過程。項目的可行性研究不僅是投資決策的依據(jù)，也是籌措資金、申請貸款和編制初步設(shè)計文件的依據(jù)。
最后一點，對擬采用工程設(shè)計施工總承包模式的建設(shè)項目，建議在可行性研究報告審批、核準或備案時，明確招標組織方式、擬采用工程設(shè)計施工總承包模式下的招標方式和招標范圍。為項目后期實施提供依據(jù)。
（二）設(shè)置總承包商資質(zhì)、資格要求
根據(jù)住建部《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》要求，工程總承包企業(yè)應(yīng)當具備與發(fā)包工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)，具有相應(yīng)的財務(wù)、風險承擔能力，同時具有相應(yīng)的組織機構(gòu)、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。
實踐中為不突破現(xiàn)有法律，一些項目要求承包商同時具備相應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工總承包資質(zhì)，并接受聯(lián)合體。如對于工程總承包是否接受聯(lián)合體投標的問題，不應(yīng)簡單地界定為：“接受”或“不接受”。因為僅具備設(shè)計資質(zhì)的企業(yè)或僅具備施工資質(zhì)的企業(yè)，在中標后存在將工程設(shè)計或施工部分再發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)的問題。為了提高工程設(shè)計施工總承包綜合管理效率，建議有條件地接受聯(lián)合體投標，即：接受由符合設(shè)計資質(zhì)要求的承包商和具備施工資質(zhì)的承包商組成的聯(lián)合體分別承擔工程設(shè)計和施工，聯(lián)合體成員數(shù)量可限定為2家，如果這種情況的聯(lián)合體中標，根據(jù)聯(lián)合體的分工分別完成工程設(shè)計和施工就不存在再發(fā)包的問題，故不應(yīng)排斥。
（三）重視工程設(shè)計施工總承包招標文件前期資料和招標人要求
工程設(shè)計施工總承包招標文件應(yīng)明確發(fā)包人的要求，包括但不限于以下方面：
1、招標文件中應(yīng)當提供完備、準確的水文、地勘、地形、工程可行性研究報告及其批復材料等基礎(chǔ)資料，以保證投標方案的深度、準確度、針對性以及對工程風險的合理評估；
2、招標文件中應(yīng)當明確招標的內(nèi)容及范圍，主要包括：設(shè)計、勘察、設(shè)備選型及采購方案以及施工的內(nèi)容及范圍、功能、質(zhì)量、安全、工期、驗收等量化指標；
3、招標文件中應(yīng)當明確招標人和中標人的責任和權(quán)利，主要包括：工作范圍、風險劃分、項目目標、獎懲條款、 計量支付條款、變更程序及變更價款的確定條款、價格調(diào)整條款、索賠程序及條款、工程保險、不可抗力處理條款等；
4、招標文件中應(yīng)當要求投標人在其投標文件中明確再發(fā)包和分包內(nèi)容；
5、采用 BIM 技術(shù)或者裝配式技術(shù)的，招標文件中應(yīng)當有明確要求；
6、建設(shè)單位應(yīng)當在招標文件中明確最高投標限價。
（四）完善工程設(shè)計施工總承包項目計價方式和計價方法
工程設(shè)計施工總承包模式下工程造價的合理確定與有效控制十分重要。招標文件和合同應(yīng)明確招標控制價，以及投標報價、合同價、結(jié)算價的計價方式和計價方法。利用大數(shù)據(jù)等信息化手段，建立工程造價信息指標，及時準確反映工程造價構(gòu)成要素的市場變化。
工程設(shè)計施工總承包項目宜采用固定總價合同。招標控制價應(yīng)以批復或備案的估算或概算工程造價為最高限額，以綜合預算標準為基礎(chǔ)，根據(jù)建設(shè)規(guī)模、標準、功能要求，結(jié)合設(shè)計和施工組織方案，參考同類項目造價信息指標，編制功能需求和報價清單并合理確定招標控制價；投標企業(yè)根據(jù)招標文件、施工組織方案編制投標文件報價，投標總價應(yīng)低于招標控制價，合同變更、調(diào)整部分按招標文件及合同約定的處理方式進行價款調(diào)整。
（五）科學合理制定招標文件評標辦法
工程總承包項目的承包商責任大，風險高，因此，對承包商的擇優(yōu)選擇至關(guān)重要。工程總承包項目招標一般建議采用綜合評分法。評標辦法中評審因素和評分標準、及各評審因素的權(quán)重設(shè)置是否科學合理，直接影響評審結(jié)果和對承包人的選擇。資格審查根據(jù)項目情況，可以選擇資格預審或資格后審，根據(jù)建筑市場對潛在投標人的調(diào)研分析確定采用有限數(shù)量制或者合格制，如果采用合格制，也可以設(shè)定最低標準。評標辦法不應(yīng)簡單地將針對具備設(shè)計資質(zhì)的承包商的評標辦法和針對具備施工總承包資質(zhì)的承包商的評標辦法分別羅列，或者針對聯(lián)合體用兩個評標辦法進行簡單疊加。工程設(shè)計施工總承包項目的評標辦法應(yīng)當擇優(yōu)選擇能夠?qū)㈨椖康脑O(shè)計和施工進行有機結(jié)合、符合招標文件的各項實質(zhì)性要求且綜合得分最高的投標。如評審因素可以主要包括：
1、報價部分，主要包括：設(shè)計部分投標報價、施工部分報價及報價合理性分析。
2、商務(wù)、資信部分，主要包括：項目管理機構(gòu)設(shè)置、企業(yè)及人員業(yè)績、企業(yè)獲獎榮譽及其他實力證明等。
2、技術(shù)部分，主要包括：技術(shù)建議書，對項目的總體認識和規(guī)劃；設(shè)計部分，對招標方案設(shè)計或初步設(shè)計的分析以及優(yōu)化和深化設(shè)計的建議等；施工部分，對項目實施的施工工藝和施工組織設(shè)計，對投資、進度、質(zhì)量、造價和物資采購的控制措施，對設(shè)計與施工的配合方案、技術(shù)措施等。如建設(shè)單位允許采用BIM,可對承諾采用 BIM 技術(shù)的投標人適當設(shè)置加分條件。
（六）在招標文件中合理約定風險的分攤。
風險和權(quán)力相互平衡。風險的承擔是一項責任，要給承擔者以控制、處理風險的權(quán)力。承包商承擔由招標人提供的項目設(shè)計和施工方案的風險，則其有權(quán)根據(jù)批準的設(shè)計方案和通過施工圖審查后選擇更為經(jīng)濟、合理、安全的和施工方案。
風險與機會應(yīng)當對等。即風險承擔者，同時應(yīng)享受風險控制獲得的收益和機會收益。例如承包商承擔物價上漲的風險；則物價下跌帶來的收益也應(yīng)歸承包商所有。若承擔工期風險，拖延要支付誤期違約金，則工期提前就應(yīng)當予以獎勵。
承擔的可能性和合理性。即應(yīng)當提供給承擔者足以預測、計劃、控制風險的條件和可能性，給承擔者以迅速采取控制風險措施的時間、信息等條件，否則對承擔者來說風險管理成了投機。例如，要承包商承擔招標文件的理解、環(huán)境調(diào)查、實施方案和報價的風險，則必須保留一個合理的投標文件制作時間，向承包商提供現(xiàn)場調(diào)查的機會，提供詳細且正確的招標文件，特別是設(shè)計文件和合同條件，并及時地答復承包商在投標文件制作過程中發(fā)現(xiàn)的問題。這樣承包商才能理性地承擔風險。
建設(shè)單位在工程項目管理中所面臨的各項風險，風險可能來自工程外部，也可能來自工程參與方（如承包商經(jīng)營風險、合同條款不嚴謹、承包商履約不利或違約、項目負責人不稱職以及設(shè)計變更等），其風險管理應(yīng)對影響項目的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素開展。發(fā)包人的風險管理應(yīng)該延伸到項目的勘察設(shè)計、招投標和合同談判與簽訂階段，這些階段工作中要有防范風險、減少索賠機會的思路，做到防患于未然。
對承包商而言，設(shè)計施工總承包單位應(yīng)派駐有經(jīng)驗的項目負責人，加強設(shè)計和施工的互動，避免設(shè)計風險；將設(shè)計服務(wù)延伸至項目建設(shè)全過程，有利于優(yōu)化設(shè)計；實行費用控制，根據(jù)初步設(shè)計概算及投標報價對各專業(yè)進行分解，制訂各部分控制目標，充分發(fā)揮設(shè)計、采購、施工各階段的合理交叉和充分協(xié)調(diào)，有利于充分利用管理資源，實現(xiàn)設(shè)計施工統(tǒng)籌安排，有效地進行綜合控制，降低項目風險，降低成本、縮短建設(shè)工期、保證工程質(zhì)量。
（七）引入工程監(jiān)理或全過程工程咨詢
根據(jù)《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范 》，監(jiān)理單位應(yīng)當對工程承包范圍內(nèi)的工程質(zhì)量和施工安全實施監(jiān)督管理，監(jiān)理單位應(yīng)當配備與監(jiān)理工作相適應(yīng)的項目監(jiān)理機構(gòu)人員，并承擔相應(yīng)監(jiān)理責任。
推行工程總承包的同時，國家正在試點實行全過程工程咨詢。建設(shè)項目全過程工程咨詢是指采用多種服務(wù)方式組合，為項目決策、設(shè)計、發(fā)承包、施工、竣工和運營階段持續(xù)提供投資、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標、造價、項目管理和運維等工作的解決方案及管理服務(wù)。推行全過程工程咨詢，是提高工程建設(shè)管理水平、提升行業(yè)集中度、保證工程質(zhì)量和投資效益、規(guī)范建筑市場的主要措施。全過程工程咨詢貫穿通過建設(shè)項目全壽命周期的各個階段，高度整合各個階段的設(shè)計、造價、監(jiān)理等專業(yè)咨詢服務(wù)內(nèi)容，試點運用BIM技術(shù)等科技手段，通過限額設(shè)計、優(yōu)化設(shè)計和精細化管理等措施提高投資收益，確保工程總承包項目投資目標的實現(xiàn)。
綜上，推行工程總承包新形勢下部分省市發(fā)布了相關(guān)管理辦法并進行了積極的探索和實踐，工程總承包招投已積累了一些經(jīng)驗，也有些失敗的教訓。因此，在推行過程中應(yīng)充分考慮到影響工程總承包招投標和實施的各種不利因素，完善相關(guān)配套制度和保障措施，發(fā)揮政府規(guī)劃引導和政策導向作用，加快工程總承包推廣力度和效果，努力把負面影響降到最低水平，為全面推進工程總承包創(chuàng)造有利條件。
參考文獻
[1]國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)[2017]19號）；
[2]住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范 》(GB／T 50358-2017)
[3]住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市[2017]101號）；
[4]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）；
[5]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市[2014]92號）；
[6]國家發(fā)改委《標準設(shè)計施工總承包招標文件》（2012版）；
[7]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和工商行政管理總局《建設(shè)項目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216）；
[8]陳金海等.《建設(shè)項目全過程工程咨詢指南》北京-中國建筑工業(yè)出版社出版2018年4月第一版；
[9]廖美薇博士.《建設(shè)項目的風險管理》。
論文作者：畢雯璐
論文出處：2022年中國招投標協(xié)會獲獎?wù)撐?/p>